今日头条|黄祖辉:三权分置与长久不变的政策协同逻辑与现实价值

2017-12-22 黄祖辉 乡村发现

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习近平总书记在党的十九大报告中提出要实施乡村振兴战略，并且就农村基本经营制度和土地制度方面给出了重要的指向，即：巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。我国农村土地产权的“三权分置”、承包关系的“长久不变”及其政策协同，是对我国农业农村农民在新时代发展的重要制度安排，具有极其重要的理论意义和现实价值。

一、我国农村土地制度的变革与深刻内涵

新中国建立以来，我国农村土地制度经历了一系列的变革。从建国初期的农户所有、农户独立经营，到上世纪五十年代中期至七十年度末期的集体所有、集体统一经营，一直到改革开放以来的集体所有、农户承包经营，我国探索了一条从实践出发、不断完善、循序渐进、逐渐清晰、具有明显中国特色的农村土地制度的演进与发展道路。观察新中国建立以来中国农村土地制度的变革轨迹，可以看出，土地的所有权和经营权，既可以融为一体，也可以相互分离。与改革开放以前的中国农村土地制度相比较的最大不同之处，是中国通过改革，实施了农村土地所有权和经营权的“两权分离”制度，而这种“两权分离”制度的关键，是引入了“长期”和“长久”不变的独特的土地家庭承包经营制度，因而找到了一种既能坚持社会主义土地集体公有制性质不变，又能在具体经营制度上留有搞活空间，以适应社会主义初级阶段中国农业生产力不断发展的农村土地制度，因此可以说，我国当前的农村土地制度也是一种鲜明体现中国特色社会主义国情的土地制度。

改革开放以来我国农村土地制度的改革首先促成了农业经营制度的变革。改革开放前，我国尝试了农村土地集体所有和集体统一经营，即“两权合一”的农业经营制度，但面对自然性、周期性、空间性特点极为明显、存在自然和市场双重风险的农业产业，这种“两权合一”农业集体经营制度显然难以形成高效率和低成本的劳动激励与约束机制。尽管这一农业经营制度在形式上很有气势，在名称上很有先进性，但在实质上却与农业产业的特性和农业生产力的发展水平不匹配，进而持续处于低效率的状态，以致始终未能解决好中国农产品的供给短缺问题和广大民众的温饱问题。

变革这一农业经营制度的标志是1978年的农村改革，改革在保持土地集体所有制性质不变的前提下，实施了集体和农户统分结合的农业双层经营，尤其是引入土地的农户家庭承包经营制度，并且明确农户拥有“长期不变”的土地承包经营权，使我国农业的经营制度由集体统一的经营制度转变成了农户家庭的经营制度。农业家庭经营的本质是自我雇佣、自我经营、自我分配，在劳动使用和控制方面具有独特的优势。新的农业经营制度在当时的“交给国家和集体一定份额[2]、剩余全归自己”和农户土地承包经营制度“长期”不变[3]以及农产品价格逐步放开等制度安排下，大大调动了农民从事农业生产的自主性和积极性，产生了巨大的制度效应，不仅大幅提高了农民的收入，而且很快改变了我国农产品，尤其是粮食供给不足的局面。我国粮食产量从1979年到1984年这五年间，年均增长4.9%，1984年总产量突破了8000亿斤，创了当时我国粮食总产量的历史纪录，一举解决了中国粮食不能自给的问题。

改革开放以来我国农村土地制度的改革更是体现了土地产权制度的变革。农业的家庭经营之所以比集体经营有效率，不仅在于家庭经营制度与农业产业特性具有天然的契合性，而且更在于我国农业集体统一的经营制度转变为家庭承包的经营制度背后的产权制度变革效率。产权制度是制度的一种类型，是与物有关的人与人的权利关系，产权是个权利束，并且具有可分性，主要包括对物的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等。有效的产权制度应该对行为主体具有激励与约束的功能，从改革开放以来我国农村土地产权制度的变革看，保持农村土地产权集体所有不变条件下的农业家庭承包经营制度的引入，实质上使得原先集于集体组织一身的土地产权束实现了分离，不仅实现了土地所有权和使用权从“两权合一”到“两权分离”的变革，而且还使农民在拥有承包土地使用权或经营权的同时，获得了相应的收益权和处置权，并且，这种权利还被政策法律赋予是“不能随意被剥夺”，要保持“长期不变”直至“长久不变”的权力，这就使农民对这种制度获得了相对稳定的预期。很显然，这样的土地产权制度安排与家庭经营制度的结合，无疑对土地承包农户从事农业，增加农产品市场供给会产生极大的激励，尤其在农产品市场供给相对短缺的卖方市场环境下，这种制度安排的效率几乎可以发挥到极致。

随着上世纪八十年我国农村工业化的兴起和城镇化的发展，大量的农业劳动力进入非农产业就业。在这一过程中，转移劳动力面临着就业选择和如何处置土地承包经营权的问题，办法主要是两个，一是选择兼业化经营，也就是通过家庭劳动力的内部分工，整个家庭既从事非农产业，又兼顾农业经营。二是流转土地经营权，也就是将土地承包经营权进行再分解为承包权和经营权这两种权利，农户保留自己的土地承包权，然后通过一定的机制与方式，把土地经营权流转给那些愿意从事农业的经营主体。农户土地经营权的流转使我国农村土地的“两权分离”变成了“三权分置”，即所有权归集体，承包权归农户，经营权归农业经营者，并且可以进行市场化交易。农村土地产权从“两权分离”到“三权分置”的演化，是我国农村土地产权制度的又一创新，它意味着农民不仅拥有“长久不变”的土地承包经营权，而且还拥有其土地经营权（或使用权）的市场出让权或处置权。

二、“三权分置”与“长久不变”的理论与现实价值

我国农村土地产权从“两权合一”到“两权分离”，再到“三权分置”的演化，具有重要的理论意义和现实价值。从理论角度看，这种演化表明了公有产权也可以有多种组合方式和表达形式，产权的可分性具有极大的运用空间，产权制度与具体的安排，对人类社会发展具有普遍的价值和实践适用性，能为探索、完善和建立中国特色社会主义制度提供理论支撑和现实选项。我国农村土地产权从“两权合一”到“两权分离”，再到“三权分置”的变革过程，不仅可以拓宽人们对农村集体所有制和集体产权制度的认识视野，而且也为我国农村集体公有制的有效实现找到了可行的路径。从现实价值看，这种演化不仅没有改变农村土地社区集体所有的本质属性，而且还有助于农户承包土地配置效率的提高和农户土地承包权益的有效实现，同时，这种演化还有助于我国农村劳动力的分工分业深化，有助于土地、劳动力这一基本生产要素的空间配置优化，为现代农业三大体系，即产业体系、生产体系、经营体系的建构，为农业一二三产业的融合发展、多功能发展、多类型规模经营、多元化服务形成以及各类农业经营主体、产业组织和经营方式的空间融合、集聚发展和联合发展，提供要素支撑和空间保障，促进工业化、城镇化和农业现代化的协调发展。

党的十九大报告在加快完善社会主义市场经济体制的阐述中，明确“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”，这对农村土地而言，意味着土地产权制度的完善和土地作为基本生产要素的市场化配置，必将成为农村土地制度进一步深化改革的重点。深化改革的重点将是如何进一步巩固和完善农村基本经营制度，完善土地产权“三权”分置制度和保持土地承包关系稳定并长久不变，换言之，就是要在土地产权“三权分置”和土地承包关系“长久不变”的农村土地制度架构下，通过理论创新、改革配套和政策协同，赋予中国农村土地产权“三权分置”和土地承包权“长久不变”更为科学的制度内涵、更为完善的法律保障、更为有效的发展空间，使农村土地真正成为广大农民的财产权益，集体经济的制度基础和中国特色社会主义市场经济的基本生产要素。

三、“三权分置”与“长久不变”制度架构下的政策协同

巩固和完善我国土地产权“三权分置”和土地承包关系“长久不变”的制度安排，不仅需要理论创新和改革配套，而且需要政策协同，以优化“三权分置”中集体所有权与农户承包权的关系；处理好土地承包经营权流转与有偿退出的关系；土地承包关系长久不变与农户承包土地微调的关系，以及探索农民权益身份化向契约化转变的路径，等等。在我国农村土地产权“三权分置”和土地承包关系“长久不变”的制度架构下，尤其需通过政策协同，进一步处理好土地承包关系“长久不变”下的土地产权“三权分置”的关系。处理好“三权分置”的关系，不仅应明确土地集体所有权，稳定土地农户长久承包权，搞活土地经营使用权，而且需要进一步处理好土地集体所有权和农户承包权的权益关系。为此，为了充分体现农户对土地的承包经营权益，同时又体现集体对土地的所有权权益，可以考虑和探索引入集体土地混合拥有的思路，即集体和农户共同拥有集体土地，集体通过所有权体现这种拥有权，农户通过承包权体现这种拥有权，农户不仅可以有偿转让自己承包土地的经营权，而且也可以有偿转让自己的土地承包权，即有偿转让自己的土地拥有权，但这种转让的收益必须与集体作一定的切割，以体现集体对土地的所有权权益。集体不应仅仅就是形式上的农村土地所有者，而应在农户承包土地的有效利用，用途管制、托管经营、流转交易，有偿退出、风险管理、抵押融资、股份化经营等方面发挥所有者的作用，如建立相关规制与平台、提供相关代理与中介、开展相关咨询与服务等。此外，完善土地产权的“三权分置”关系还应从农村发展的实际出发，因村制宜，政策协同、分类推进。对于具备相关条件的农村区域，如城乡一体社保体系已经建立，农业劳动力转移已经充分，社区公共服务能力已经具备、村集体股份合作经济改革已经到位的地区，可以进一步推进有助于乡村治理体系完善的经社分离或股社分离运行的改革；推进有助于产权市场化的农民身份化权益向契约化权益转变的改革；推进有助于兼顾公平与效率关系的农户承包土地微调与固化、由确地转向确股的改革，以进一步完善农户土地承包经营权的权益结构和流转体系，激活市场化交易，同时，建立和完善土地所有者--集体与土地承包者--农户在土地使用与权益交易过程中的权责利配置机制，进一步探索农户土地承包权有偿退出和转让的政策机制、制度安排和实现路径。

总之，中国农村土地制度的变革历程表明，理论和实践相结合基础上的制度创新和循序推进，符合中国的国情和发展，是中国特色社会主义在实践中的生动体现。在农村土地产权“三权分置”和土地承包关系“长久不变”的中国农村土地制度框架下，还需不断创新现代产权理论及其政策协同机制，以进一步探索我国农村集体经济公有制的有效实现形式，并且不断完善这一制度体系，尤其是完善和深化土地产权“三权分置”中集体所有权和农户承包权的关系，使集体的土地所有权在法律明确的基础上体现更具体和能动的所有权权属，使农户的土地承包权在长久稳定和不变的基础上拥有更具体和更多样的权能，使土地的经营权在市场化搞活的基础上实现更优化的配置。与此同时，还应加快推进相关体系与制度的配套、改革深化和政策协同，如：建立与完善城乡并轨、城乡一体的社保制度；加快推进新型城镇化进程中的农业转移人口的市民化；有序推进农村社区集体经济的股份合作制改革和经社分离或股社分离的改革；适时启动农民权益身份化向契约化转变的改革；同步推进农村宅基地制度和农民房产制度的改革等。

乡村发现转自:《改革》杂志2017年第10期

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